Главная страница >> Юридические статьи >> Оправдана ли уголовная ответственность за нерезультативное (неэффективное) расходование бюджетных средств

Оправдана ли уголовная ответственность за нерезультативное (неэффективное) расходование бюджетных средств


Уже некоторое количество месяцев на рассмотрении в Госдуме ФС РФ располагается одиозный проект закона № 208784-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Документ разработан инициативной группой депутатов и направлен на противодействие коррупции. Его суть сводится к введению жестких мер ответственности за нерезультативное (неэффективное) расходование денежных средств из бюджета. Почему Минфин Российской Федерации выступает против данного проекта, объясняет наш эксперт.

Законопроект № 208784-6 активно обсуждается специалистами и руководителями учреждений госсектора. Какова основная суть этого спорного документа?

Аналогичный законопроект уже рассматривался Минфином. Он был подготовлен и внесен в Госдуму инициативной группой Самарской Губернской Думы и вовсе не нашел поддержку в исполнитерьной власти РФ.

Нынешним законопроектом № 208784-6 предлагается внести изменения в Бюджетный кодекс РФ (а именно ст. 283 и 289), которые предусматривают определение понятия «нерезультативное (неэффективное) использование бюджетных средств», дополнение этими понятиями перечня оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства и установление ответственности по вопросу, связанным с таким нарушением.

Кроме того, законопроектом предлагается дополнить КоАП РФ и Преступный кодекс РФ новыми статьями, устанавливающими административную и преступную ответственность для должностных и юридических лиц – получателей бюджетных средств (ПБС) и средств государственных внебюджетных фондов, допустивших нерезультативное (неэффективное) их использование.

Почему Минфин Российской Федерации не поддерживает данный законопроект?

Для этого есть ряд объективных оснований. Начнем с определения «нерезультативное (неэффективное) использование бюджетных средств». Под ним законопроект имеет в виду «действия ПБС, выразившиеся в недостижении заданных результатов (по объему и (либо) качеству), установленных государственным (муниципальным) заданием, долгосрочной целевой программой или иным правовым основанием, с использованием определенного бюджетом объема бюджетных средств, либо в достижении заданных результатов (по объему и (либо) качеству) с превышением объема бюджетных средств, достаточного для их достижения как следует из условий, существовавших в месте исполнения бюджетного обязательства в соответствующий период».

Предложенная интерпретация не согласуется с принципом эффективности, установленным ст. 34 Бюджетного кодекса РФ.

Согласно ему при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в масштабах установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (либо) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Насколько правомочно наказывать учреждения за недостижение результатов, обозначенных в госзадании либо госпрограмме?

Ведь существует ряд объективных факторов (в частности, снижение потребительского спроса), при которых им предоставляется возможность оказаться невыполненными. Кроме того, задание утверждает учредитель, а не учреждение…

Государственные (муниципальные) программы, реализуемые с помощью средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, здешнего бюджета, включают в себя взаимоувязанные по задачам, временным рамкам претворения в жизнь и ресурсам мероприятия органов госвласти и здешнего самоуправления в установленной сфере деятельности, а еще средства для достижении цели государственной политические деятели.

Государственое (муниципальное) задание формируется согласно с основными видами деятельности, предусмотренными учредительными документами учреждений.

Реализация программ и заданий подвержена социальным, финансово-экономическим и прочим внешним и внутренним рискам. Оценка рисков и степени воздействия на них со стороны ответственных исполнителей, соисполнителей носит субъективный характер. Все вполне вероятные меры воздействия на риски могут не совсем устранить проявление негативных эффектов, вследствие которых программа либо задание окажутся невыполненными.

В связи с этим и программы, и задания утверждаются распорядительными (ненормативными) актами высших органов исполнительной власти (местных администраций) и органов, осуществляющих функции и полномочия учредителей.

В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 1.3. КоАП ответственность устанавливается за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Таким образом, привлечение к уголовной либо административной ответственности за недостижение заданных результатов (по объему и (либо) качеству), установленных заданием, государственной программой, некорректно.

Кроме того, достижение заданных либо наилучших результатов (по объему и (либо) качеству), установленных заданием либо программой, непосредственным образом связано не просто с претворением в жизнь органами госвласти (здешнего самоуправления) и учреждениями закрепленных за ними бюджетных полномочий при составлении и исполнении бюджета, сколько с организацией и проведением их основной (отраслевой) деятельности. Однако предложенный законопроектом подход к определению нерезультативного (неэффективного) использования бюджетных средств планирует только анализ исполнения бюджетных полномочий ПБС.

При этом недостижение заданных результатов в ходе исполнения бюджета быть может следствием недостаточного объема средств, предусмотренного в этих целях.

Таким образом, жесткие меры ответственности, регламентируемые законопроектом, вы не оправдываете?

Оценки эффективности бюджетных расходов, то есть определение наилучшего результата и (либо) наименьшего объема средств, используемого для его достижения, не подтверждены формализованными расчетными методами и практически в ста процентах случаев носят субъективный характер.

Из этого следует, что установление административной либо уголовной ответственности за нерезультативное (неэффективное) использование бюджетных средств даст почву существенному увеличению судебных споров с целью решения конфликтов по результатам контрольных мероприятий.

При этом в соответствии с постановлением Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 при оценке соблюдения принципа эффективности суды должны учитывать, что участники бюджетного процесса в масштабах реализации поставленных перед ними задач и около выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

Таким образом, расходная операция быть может признана неэффективным использованием бюджетных средств только тогда, когда уполномоченный конт рольный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств либо что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В настоящее время недостаточно унифицированы подходы к формулированию услуг и формированию их исчерпывающего перечня, не установлены четкие критерии расчета нормативных затрат на оказание услуги и определения показателей качества (стандартов оказания услуг).

В этих условиях установление ответственности за нерезультативное (неэффективное) использование бюджетных средств может привести к искусственному искажению размера нормативных затрат и занижению показателей объемов и качества услуг при формировании задания и (либо) недостоверной отчетности о его выполнении.

Наличие такой ответственности будет являться негативным стимулом для перехода к формированию задания для казенных учреждений, в отношении которых его утверждение носит рекомендательный характер.

Кроме того, в соответствии с законопроектом условием, которое влечет административное взыскание, а еще при наличии состава преступления, уголовное наказание, является недостижение заданных результатов (по объему и (либо) качеству), установленных заданием, государственной (муниципальной) программой или иным правовым основанием.

В соответствии со ст. 184.1 Бюджетного кодекса РФ законом (решением) о бюджете устанавливается распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов на очередной финансовый год (и плановый период).

Ведомственная структура расходовбюджета так же включает только главных распорядителей бюджетных средств.

В рамках претворения в жизнь бюджетного процесса главные распорядители доводят бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств до подведомственных ПБС. Таким образом, расходы бюджета на финансовое обеспечение деятельности ПБС могут идентифицироваться в структуре бюджета в увязке с осуществляемыми ими мероприятиями (услугами).

Финансовое обеспечение деятельности бюджетных и автономных учреждений осуществляется путем предоставления субсидии на выполнение ими задания либо иной целевой субсидии. При этом объем субсидии по суммовому показателю не увязан с конкретными мероприятиями (услугами) и результатами.

Таким образом, представляется сложной оценка размера неэффективно использованных средств. Следовательно, привлечение к ответственности за нерезультативное (неэффективное) использование бюджетных средств должностных лиц учреждений - исполнителей заданий будет затруднено.

Можно ли утверждать, что принципы контроля, предусмотренные законопроектом, не соотносятся с действующим законодательством?

Из предложенного подхода к контролю за эффективным использованием бюджетных средств не трудно догадаться, что все расходы бюджета, в т. ч. на выполненные мероприятия с достижением заданных для них результатов, имеют признаки состава нерезультативности (неэффективности), за которое предусматривается преступная либо административная ответственность. Потому, что определенный бюджетом объем средств может быть выше тот, который по итогу окажется достаточным для выполнения мероприятия, в связи с благоприятным изменением условий в месте и в период исполнения бюджетного обязательства.

Соответственно, в подтверждение результативного (эффективного) использования уполномоченный контрольный орган по каждому направлению расходов бюджета должен будет определять объем бюджетных средств, достаточный для достижения результатов, как следует из условий, существовавших во время исполнения бюджетного обязательства, с целью его сопоставления с объемом средств, использованным ПБС.

Определение такого объема будет носить во многом субъективный характер.

Таким образом, законопроект включает в себя коррупциогенные факторы. В соответствии с Законом № 172-ФЗ1 к ним относятся положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения либо возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а еще положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (либо) обременительные требования к гражданам и организациям.

Что предлагает Минфин в противовес законопроекту?

В условиях переходного периода формирования бюджетов с применением программно-целевого метода и становления инструмента государственного (муниципального) задания предлагается внедрить систему аудита (контроля) эффективности.

В целях формирования рекомендаций по повышению эффективности расходов Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципалитетов будут проводить аудит эффективности использования бюджетных средств.

ГРБС обеспечит принятие мер по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, органы государственного (муниципального) финансового контроля проконтролируют полноту и достоверность отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ и об исполнении заданий.

Станислав Бычков, начальник отдела анализа и развития государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего контроля и аудита Департамента бюджетной политические деятели и методологии Минфина России

Источник: журнал «Госуслуги: планирование, учет, налоги» №7/2013.



Читайте так же:
Истечение срока действия коллективного договора не отменяет действующие правила внутреннего трудового распорядка
Работник отказался возмещать расходы на обучение. Какие доказательства помогли работодателю в суде
Как делить жилплощадь при разводе